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北京志·政法卷·檢察志(1905年-1995年)

本站發表時間:[2018-09-12] 來源:北京市地方志編纂委員會 作者:

概述

  北京近代的檢察制度是從1905年清末醞釀開始的,在這期間,北京的檢察制度大體經歷了舊中國和新中國兩個顯著不同的歷史階段。舊中國的北京檢察制度歷經坎坷,不論袁世凱的北洋政府,還是蔣介石的南京國民政府都曾大肆裁減過檢察機關,不健全的檢察制度在戰亂、災荒、政權更迭等劇烈社會動蕩中勉強得以維持。新中國的建立為檢察制度的發展奠定了堅實的基礎,但北京市檢察工作的發展也并非一帆風順,它隨著民主法制進程的挫折而挫折,1958年和1966年北京市的檢察事業均遭遇挫折;它隨著民主法制進程的發展而發展,1954年,特別是以1978年為標志,檢察工作的各個方面取得了前所未有的成就。

  清末建立檢察機關時照搬了國外的一些制度,但外來制度在實踐中,不久便被我國優秀文化所改造,并逐漸形成中國特色的檢察制度。檢察院與法院相分立的制度、檢察院與司法部相分立的制度,以及檢察機關在實踐中創造的一些工作制度,就是中國特色檢察制度的體現。

  清朝末年,進行了包括司法制度在內的改制,其改制的主旨是“遠師德、法,近仿東瀛,其官稱則參以中國之舊制”。這一主旨無非是要求在引進國外制度方面注意運用中國舊制的“官稱”。但“官稱”的使用不可能不涉及到“舊制”的其他方面。傳統的“三法司”制度,即刑部、大理寺、御史臺三個相對獨立,并有監督關系的機制,特別是御史臺這一延續兩千多年的專門監督機構的設置,在世界各國歷史中所罕見。可以講,御史制度是我國傳統優秀文化思想中重視監督,尤其是重視獨立性監督的體現。這一思想也是近代我國檢察機關能夠率先從法院中獨立出來的重要原因。

  清未改制初期,從國外引進的檢察制度為“檢審合署制”,即檢察機關附屬于裁判所之內,不是裁判所之外的獨立機構。1906年頒發的《大理院審判編制法》第12條規定“凡大理院以下審判廳局均需設有檢察官,其檢察局附屬該衙署之內”。1907年初,天津在全國率先成立了第一個檢事局,其全稱為“天津地方審判廳檢事局”。

  1906年,清政府改刑部為法部,掌管司法行政;改大理寺為大理院,專司審判,似乎對都察院沒有涉及。但實際上都察院御史的部分職能在這之前已經開始分化。這可以從京師地方機構改制中反映出來。都察院下屬的京師五城察院或五城御史其職責之一是受理京城內的民刑案件。1905年,五城察院裁撤改為京師內外城巡警預審庭,但這在當時被認為是一種權宜之計。1907年,“沿五城舊例”,內外城巡警預審庭又改為京師審判廳和檢察廳。經過改制,京師檢察廳與都察院同時并存,原來屬于都察院受理民刑案件的權力轉移給了檢察廳,御史的部分職能成為檢察官的職能。

  雖然當時審判獨立的呼聲很高,但是對審判權進行監督的呼聲也很高。1907年4月,法部在奏酌擬司法權限摺中認為:“審判權必級級獨立,而后能保執法之不阿;司法權必層層監督,而后能無專斷之流弊”。同月,大臣沈家本等在上奏中認為:“檢察總廳職掌,實與審判相關、其宗旨在于護庇原告權利,與律師之為被告辯護者相對立,而監督裁判持其一端。”6月12日,法部在《京外各級審判廳官制并附設檢察廳章程》的奏折中認為:“各國法制,凡一裁判所必有一檢事局,雖附設于裁判所之中,實對裁判所而獨立。其職務在代表公益監督判官的行為,糾正裁判之謬誤。”同時指出:“原議以司直局當外國之檢事局,名稱雖異,制度則同,今擬正名為檢察廳,先從京師始。”因為改制初期,清政府曾稱“檢察官”為“司直”,但爾后考慮到“司直”這一稱謂,太近似御史或言諫官員。所以改“司直”為“檢察官”;同樣在檢察機構的稱謂上,也是先由檢事局、司直局,最后定為檢察廳。由于類似性,清末曾出現過一人兼任御史與檢察官兩職的情況。當時有一位名叫徐謙的人,同時供職于都察院給事中和京師高等檢察廳檢察長。1907年10月頒布的《京師高等以下各級審判廳試辦章程》第97條中規定:“檢察官統屬于法部大臣,受節制于其長官,對于審判廳獨立行使其職務”。當然,檢察與審判機關均稱為“廳”;檢察官職務上獨立于審判廳等,還不等于檢察機構獨立,但在同年12月9日,京師的做法又向前邁出了決定性的一步,這一天,京師的檢察機構成立,其官方的印章為“京師高等檢察廳”,前面沒有任何審判廳的字樣。

  1909年,清政府發布的《法院編制法》是肯定檢審分立的標志性文件。該法第85條規定:“各審判衙門分別配置檢察廳”,用“配置”一詞替代了原來《大理院審判編制法》中的“附屬”一詞。第88條:“檢察廳之設立、廢止以法律定之。”第89條:“檢察官員額由法部奏定之。”檢察機構的設立、廢止及人員編制均獨立出來,這與該法對審判廳的規定完全相同。第98條:“檢察官均應從長官之命令。大理院審判特別權限之訴訟案件時,與該案有關系之各級檢察官應從總檢察廳丞之命令辦理一切事務。”這與1906年頒發的《大理院審判編制法》第7條“本院以下直轄檢察官”的規定完全不同,表明檢察廳不但完全獨立于審判廳,而且自上而下形成了一個獨立統一的體系。當時,至少在京師地區是如此。

  1913年,北洋政府時期,司法部發布“司法官署公文書暫行程式令”。其中第四條:“左列各款文書以‘公函’行之??同級或無隸屬關系之審判、檢察廳之往復文書”。1915年,北洋政府對前清的《法院編制法》進行修改后發布實施,保留了檢察廳與審判廳分立的內容。同年,司法公報第34期,關于區劃權限事項中記載:“檢察對峙審判,在吾國尤為新穎之制度”。這時候,俄國的十月革命還沒有發生,而蘇聯的檢察機構直到1933年才從法院獨立出來。

  1927年,南京國民政府發布裁撤各級檢察廳并改定檢察長名稱令。該命令認為檢察制度“體察現在國情,參酌各國法制,實無專設機關之必要,應自本年10月1日起將各級檢察廳一律裁撤,所有原日之檢察官暫行配置于各級法院之內,暫時仍舊行使檢察職權。其原設之檢察長及監督檢察官一并改為各級法院之首席檢察官。”但10月1日后該命令并未得到執行。因此,10月20日,司法部“故又具呈國民政府”,呈文中認為:“吾國自改良司法以來,各級審判、檢察機關無不兩相對峙。就經過事實而論,其不便之處有如下數點:一、糜費過多;二、手續過繁;三、同級兩長易生意見。”并認為:“復查各國司法制度,對于檢察一項并不另設與審判對峙之機關。”對于這一呈文,民國政府指令:“呈悉所請,應予照準。”從那時起至1949年,南京國民政府一直實行檢審合署制。對此,有的意見認為:“自改革以來,僅于法院配置檢察官,頗有類于日本檢事局附設于裁判所之制”。

  1940年,據偽滿州國司法部編著的“司法要覽”中記載:“日本之檢事局雖附置于各裁判所,但滿州國并不仿效,以之為獨立之官廳,對于區法院設置區檢察廳,對于地方法院設置地方檢察廳,對于高等法院設置高等檢察廳,對于最高法院設置最高檢察廳”。1944年,日偽時期,北京偽地方檢察機構與法院實行“分立”,即名稱、財務、經費、辦公物品等完全分開。再次實行檢審分署制。1947年,二戰結束后,日本頒布了“檢察廳法”,也開始實行了審檢分署制。

  1949年9月27日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》。該法第5條中規定:“組織最高人民法院及最高人民檢察署,以為國家的最高審判機關及檢察機關。”檢審分署制再次被確立。

  1952年,抗美援朝期間,最高人民檢察署按照精簡整編的指示做出調整機構、緊縮編制的決定。決定中指出檢察署和公安機關或人民法院合署辦公,不是合并,或使檢署有名無實,而是為了緊縮事務,加強業務,減少行政人員。5月6日,北京市檢察署即與市公安局合署辦公,市檢察署保留名稱,但地址遷入市公安局院內。合署辦公后,市檢察署有關干部管理及生活學習等事項都由市公安局兼管。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國檢察院組織法》。組織法規定了各級人民檢察署改為人民檢察院,地方各級人民檢察院獨立行使職權,不受地方國家機關的干涉。地方各級人民檢察院在上級人民檢察院的領導下,并且一律在最高人民檢察院的統一領導下進行工作。同年,市檢察院與市公安局分開辦公。

  1958年,由于受到當時社會形勢的影響,北京市部分區縣檢察院又與公安,或法院合署辦公,甚至有的采取組織合一、財政合一、行政事務大部合一的方式,這種情況到1961年后開始得到糾正。1966年,“文化大革命”開始。北京市檢察機關和全國一樣很快陷入混亂,組織癱瘓,業務工作停止。1968年2月,北京市檢察院再次被精簡,精簡后的市檢察院工作人員,被并入市高級法院。此間,北京市人民檢察院已經名存實亡。1975年1月,第四屆全國人民代表大會修改通過的憲法第25條規定:“檢察機關的職權由各級公安機關行使”。至此,檢察機關被取消。

  1978年3月5日,第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。在關于修改憲法的報告中指出,鑒于違法亂紀嚴重,決定重新恢復建立檢察機關。1979年7月1日,國家頒布了《中華人民共和國人民檢察院組織法》。從那時起,檢法分署制成為國家“一府兩院”這一基本政治制度的重要組成部分。


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